Постанова про безоплатне гаряче харчування всіх учнів початкових класів. Застереження та пропозиції

Автори: Cергій Яцковський, Марія Міщенкова, експерти Проєкту DECIDE

Про субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на забезпечення харчуванням учнів початкових класів закладів загальної середньої освіти у 2024 році

З 1 жовтня 2024 року всі учні початкових класів закладів освіти України мають бути забезпечені безоплатним гарячим харчуванням – відповідне рішення ухвалено на засіданні Кабінету Міністрів України 4 жовтня 2024 року. З коротким оглядом Постанови № 1145 «Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на забезпечення харчуванням учнів початкових класів закладів загальної середньої освіти у 2024 році» можна ознайомитись на сторінці Проєкту DECIDE.

До цього право на безоплатне гаряче харчування у закладах освіти мали лише учні окремих категорій, визначених статтею 56 Закону України «Про освіту» та іншими спеціальними законами. Забезпечення такої державної гарантії було покладено на місцеві бюджети (засновників закладів освіти).

Що важливо: тепер, окрім пільгових категорій, засновники закладів освіти мають забезпечити гарячим харчуванням абсолютно всіх учнів 1-4 класів. Однак, для цього Уряд надав громадам підтримку, а саме: спрямував субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам у розмірі 2 млрд грн на жовтень-грудень 2024 року.

Напрочуд важлива ініціатива Уряду зумовлена реформою шкільного харчування, головними викликами якої в умовах війни стали соціальна підтримка дітей, а також підтримка їх психологічного стану завдяки здоровому харчуванню.

Разом з цим, Постановою передбачено можливість внесення змін та доповнень у разі необхідності (на підставі аналізу МОН).

Тож, користуючись такою нагодою, наводимо ряд застережень та  пропонуємо деякі технічні доповнення до тексту документа, спрямованих на врегулювання потенційно проблемних або ж спірних питань в межах реалізації постанови територіальними громадами.

Пропозиції наступні:

✔ Порядком та умовами передбачено різні фінансові варіанти використання коштів державного бюджету залежно від способу організації харчування (модель 100% / 70% залежно від того, чи заклад освіти самостійно організовує харчування, чи користується послугою кейтерингу або аутсорсингу). Водночас, ми пропонуємо не прив’язуватись до способів організації харчування, що може ускладнювати інтерпретацію норм. Наприклад, заклад освіти може користуватися послугою кейтерингу, яку забезпечує сусідній заклад освіти як опорна кухня (але для цього засновник все одно закуповує продукти харчування, а не послугу). Натомість пропонуємо відштовхуватись від предмета закупівлі, адже це і є принциповою умовою.

✔ Не варто також забувати, що окрім засновників закладів освіти, закупівлі можуть здійснювати уповноважені ними органи (наприклад, відділ освіти), установи (наприклад, комунальне підприємство), а також фінансово автономні заклади освіти. Відповідно, варто і їх згадати у тексті Порядку та умов:

«За рахунок субвенції здійснюються видатки на закупівлю засновником (уповноваженим ним органом, комунальним підприємством, установою, організацією) або фінансово автономним закладом освіти: продуктів харчування, послуг з організації харчування». 

✔ Грунтуючись на інформації територіальних громад, пропонуємо не встановлювати обмеження щодо використання не більше 70% від обсягу субвенції при закупівлі послуг організації харчування, що може ставити територіальні громади в нерівні умови. На наше переконання, державна субвенція має спрямовуватись в рівних обсягах на одноразове харчування 1 учня незалежно від предмета закупівлі.

✔ Розглянути можливість встановлення рекомендованої нижньої вартості одноразового харчування за рахунок субвенції (тобто в цілях даної постанови), адже Постанова не дає відповіді на питання, від якої вартості харчування 1 учня розраховано обсяг субвенції. Цілком справедливо, що ОМС за своїми повноваженнями самостійно встановлюють вартість харчування (і вона буває доволі різною навіть в межах одного регіону). Однак, це справедливо лише тоді, коли видатки на безоплатне харчування були виключно з місцевого бюджету. Наразі ж видатки на харчування учнів початкових класів забезпечуватимуться коштами державного бюджету, тож розраховуємо, що такі рекомендації не суперечитимуть принципам державної регуляторної політики, а лише посилюватимуть принципи рівності.

✔ Важливо зазначити, зокрема, більш детальний механізм використання коштів субвенції. Враховуючи, що дія постанови від 4 жовтня розпочинається 1 жовтня, а також той факт, що для її виконання територіальні громади мають здійснити закупівлі, процедура яких доволі тривала, прогнозуємо, що на практиці дія постанови розпочнеться не раніше кінця жовтня або початку листопада. Тож поки залишається відкритим запитання, чи зможуть громади використати наданий їм фінансовий ресурс в повному обсязі за листопад-грудень (тобто без прив’язки до кількості учнів та навчальних днів)? Чи кошти, не використані в жовтні, мають залишатись у якості залишків? Відповідь на це запитання має убезпечити територіальні громади від вільних трактувань органів, що здійснюють заходи фінансового контролю. Ми ж пропонуємо обрати перший варіант – дозволити використовувати кошти субвенції у 2024 році без урахування кількості днів харчування.

✔ Враховуючи попередній пункт, пропонуємо визначити подальшу долю залишків субвенції, які частина територіальних громад неминуче матиме на кінець року.

✔ Порядок та Умови чітко встановлюють типи закладів, для харчування учнів яких можуть бути спрямовані кошти субвенції: початкові школи, гімназії та ліцеї. Пропонуємо розширити цей перелік та передбачити розподіл коштів субвенції з урахуванням обласних закладів освіти, спеціальних, санаторних шкіл, що забезпечують початкову освіту. Їх контингент далеко не такий чисельний, як кількість учнів у початкових школах, гімназіях та ліцеях. Разом із цим, це також забезпечить рівність умов для дітей і в цих закладах. До того ж, субвенція спрямовується на харчування всіх учнів 1-4 класів, незалежно від наявності пільги. Тож цей принцип, на наше переконання, може бути застосований і до названих вище закладів.

✔ Мабуть, найголовніша пропозиція стосуватиметься батьківської плати. Наразі частина громад вже забезпечує харчування учнів 1-4 класів, у тому числі залучаючи кошти батьків у якості співфінансування. Зокрема прогнозуємо, що частині громад може не вистачити фінансового ресурсу (як коштів субвенції, так і власного бюджету) для виконання даної постанови. У такій ситуації засновникам теоретично доведеться звертатися по допомогу батьків. Натомість, на нашу думку, залучення коштів батьків (законних представників) учнів нівелюватиме цілі даної постанови – соціальний захист, державні гарантії та підтримку, рівність. Водночас, Порядок і умови встановлюють, що «міжнародна технічна допомога від партнерів з розвитку […], а також інші джерела, не заборонені законодавством, можуть бути додатковими джерелами фінансування забезпечення харчуванням учнів початкових класів закладів освіти». Тож пропонуємо доповнити дану норму словами та знаками «крім коштів батьків (законних представників) учнів 1-4 класів».

Тут варто зазначити, що до Постанови Кабінету Міністрів України від від 2 лютого 2011 р. № 116 «Про затвердження Порядку надання послуг з харчування дітей у дошкільних, учнів у загальноосвітніх та професійно-технічних навчальних закладах, операції з надання яких звільняються від обкладення податком на додану вартість» також доцільно внести зміни і передбачити можливість організації одноразового обіду. Зокрема, це буде слушна нагода привести його у відповідність до інших положень Порядку організації харчування (до прикладу, врахувати п’ятиразове харчування, а також підвечірок), а також привести термінологію інших пунктів у відповідність до освітнього законодавства.

Ми переконані у тому, що ініціатива Уряду має значний потенціал для покращення здоров’я дітей і формування у них здорових харчових звичок, що також позитивно позначатиметься і на якості освіти. Вона сприятиме соціальній рівності, дозволяючи всім учням 1-4 класів закладів освіти отримувати якісне харчування незалежно від місця проживання, фінансових можливостей громади чи батьків. Однак, для успішної реалізації Постанови територіальними громадами необхідно більш чітко роз’яснити механізми використання субвенції, а також надати додаткові уточнення щодо розподілу коштів, співфінансування, а також процедур закупівель і звітності, що мають бути визначені в нормативному документі, адже листи роз’яснення не мають юридичної сили.