Імплементаційне агентство: необхідність чи абсурд?

Автор: Сергій Захарін, державний секретар Міністерства освіти і науки України (2021 – 2023), доктор економічних наук, професор

Міністр освіти і науки України Оксен Лісовий, виступаючи в парламенті під час «Години запитань до уряду», зробив несподівану заяву щодо створення імплементаційного агентства.

Спочатку – пряма мова Лісового: «Так, дійсно, є проблема змісту освітніх програм, які ми маємо. Дійсно, це контрастує з тим середовищем, у якому зараз перебувають наші діти, наприклад за кордоном. І дійсно, ну це має там потребує об’єктивного перегляду. І ми над цим зараз дуже активно працюємо. Ми працюємо над цим в рамках реформи Нової української школи. Слід зазначити, що вперше ми забезпечили дуже важливий інструмент, і він розпочне свою роботу до кінця року, це створення імплементаційного агентства щодо проведення реформи, шкільної реформи, Нової української школи. Це та проблема, яка спричинила в тому числі і пробуксовку Нової української школи в базовій школі, ми знаємо про це, що в початковій школі вона відбулась дуже добре, в базовій школі були певні проблеми, і вони відобразились на тому, з яким змістом ми працюємо сьогодні в базовій школі. Це ключова проблема зараз, ми переглядаємо ці освітні програми. Сьогодні працює кілька груп, досить-таки кваліфікованих, і всі ці групи будуть зібрані в імплементаційне агентство, яке буде вже не залежать від політики міністерства, воно буде імплементувать ту політику, як і ті рішення, які вже прийняті. Тому це важливий аспект. І так само працюємо дуже активно над тим, щоб добре увійти в старшу профільну школу. Готуємо сьогодні вже стандарт, і освітні програми готуються, дуже ну я задоволений тим, як ми готуємося до старшої профільної школи…»

Якщо відверто, трішечки не все зрозуміло. Кинулася в очі наявність багатьох логічних нестиковок.

Пересічний громадянин, який уважно слухав промову міністра, напевно, зробив висновок, що в освіті продовжується реалізація епохальної системної реформи, і от створення імплементаційного агентства – це яскравий її прояв. Давайте спробуємо розібратися – чи справді справи складаються саме таким чином.

Запитання перше. Чи обов’язково потрібно створювати агентство для того, аби вирішити якусь управлінську задачу із реалізації певної сфери державної політики (у нашому випадку – у сфері освіти)?

Відповідь: не обов’язково. У пункті 1 статті 6 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» вказано: «Міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Кабінетом Міністрів України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України».

Іншими словами, міністерство – це орган, який має компетенцію, серед іншого, здійснювати реалізацію державної політики (вірніше - певної сфери державної політики). Для того, аби здійснювати реалізацію (чи імплементацію) певної сфери державної політики, міністерству не потрібно обов’язково створювати нові структури, а доцільно спочатку забезпечити ефективне виконання вже наявних повноважень.

Виходячи із змісту абзацу другого пункту 1 Положення про Міністерство освіти і науки України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 р. № 630 (з подальшими змінами), МОН є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує, зокрема, формування та реалізує державну політику у сферах освіти і науки.

Зазначене міністерство, серед іншого, займається такими проблемами: визначає перспективи і пріоритетні напрями розвитку повної загальної середньої освіти (підпункт 7 пункту 4 Положення); створює умови для здобуття громадянами повної загальної середньої освіти (підпункт 11); організовує розроблення і затверджує стандарти освіти, оприлюднює їх на своєму офіційному веб-сайті (підпункт 12); розробляє Державні стандарти загальної середньої освіти та здійснює навчально-методичне забезпечення їх реалізації (підпункт 14); здійснює нормативно-правове та навчально-методичне забезпечення функціонування закладів освіти, організовує і здійснює наукове та методичне забезпечення освіти у межах, визначених спеціальними законами (підпункт 20); затверджує типові штатні нормативи закладів загальної середньої освіти (підпункт 20 із значком 6); організовує проведення експертизи та апробації навчальної літератури для закладів загальної середньої освіти, визначає види навчальної літератури, що підлягають експертизі та апробації, забезпечує підготовку і видання підручників, посібників, методичної літератури для закладів освіти, у тому числі схвалює їх видання для закладів загальної середньої освіти (підпункт 68); координує підготовку та підвищення кваліфікації педагогічних працівників, які забезпечують здобуття повної загальної середньої освіти (підпункт 69 із значком 3) і багато інших.

Отже, Міністерство освіти і науки України, виходячи з власного Положення, вже зараз має дуже широку компетенцію здійснювати реалізацію політики у сфері загальної середньої освіти, навіть без наявності імплементаційного агентства.

Запитання друге: чи є гарантія, що створення імплементаційного агентства повністю вирішить певні проблеми (йдеться, зокрема, про проблеми впровадження шкільної реформи, модернізації змісту освітніх програм та розробки новітніх освітніх стандартів)?

Відповідь: жодних гарантій немає. Оскільки імплементаційне агентство, навіть якщо воно буде створене, не матиме більших повноважень, аніж станом на зараз мають міністерство та інші органи державної влади.

Якщо міністерство, маючи певний обсяг управлінських повноважень, не змогло вирішити якісь проблеми (у нашому випадку – щось імплементувати), відповідно, немає жодної впевненості, що ці проблеми будуть вирішені просто шляхом механічного створення нової управлінської структури.

Запитання третє: у якому вигляді буде створено імплементаційне агентство – орган влади, юридична особа публічного права, структурний підрозділ в апараті міністерства, неформальна група експертів та експерток чи щось інше?

Відповідь: невідомо. Міністр під час своєї промови не сказав на цю тему анічого.

З урахуванням наявної інформації про надзвичайно гострий дефіцит бюджетних коштів, можна припустити, що створення нової юридичної особи – «не на часі».

Але, з іншого боку, гроші на створення імплементаційного агентства можуть дати міжнародні партнери – звісно, якщо будуть вважати цю ідею продуктивною. Ризик полягає в тому, що гроші виділяються на певний період (приміром, рік або два), успішно освоюються спритниками та спритницями, які називають себе освітніми експертами та освітніми експертками, а згодом фінансовий тягар щодо утримання агентства ляже на українських платників податків.

Скоріш за все, йдеться або про «переформатування» вже наявної юридичної особи і запуск на її базі так званого імплементаційного агентства, або про створення якоїсь «неформальної структури» (без статусу юридичної особи).

Запитання четверте: хто працюватиме в імплементаційному агентстві?

Відповідь: фахівці, які входять до складу кількох робочих груп – за словами міністра, «досить-таки кваліфіковані».

Під час своєї промови міністр не сказав – хто ці фахівці, за якими критеріями вони відбиралися, чи є у них належні кваліфікація та досвід роботи.

З власного досвіду можу засвідчити, що до складу робочих груп не завжди входять фахівці, які мають низку необхідних якостей (кваліфікацію, досвід, ерудицію, і дуже важливо – бажання працювати безкоштовно і витрачати власний час на те, що начебто мають робити публічні службовці).

Запитання п’яте: імплементаційне агентство, за логікою, має імплементувати «Нову українську школу», але чи дійсно це вкрай серйозна проблема?

Відповідь на це запитання – найцікавіша.

Жоден закон (у тому числі базовий Закон України «Про освіту» та профільний Закон України «Про повну загальну середню освіту») не містить визначення поняття «Нова українська школа».

Натомість є розпорядження Кабінету Міністру України від 14 грудня 2016 р. № 988-р, що підписане Володимиром Гройсманом, яким схвалено Концепцію реалізації державної політики у сфері реформування загальної середньої освіти «Нова українська школа» на період до 2029 року.

Цікаво, що текст Концепції також не містить визначення поняття «Нова українська школа».

Відтак, можна пристати до висновку, що у нормативному полі поняття «Нова українська школа» не існує. А отже, керуючись формальною логікою, під цим словосполученням можна розуміти все що завгодно.

Значить, кожен дослідник (дослідниця) чи експерт (експертка) при формулюванні визначення поняття «Нова українська школа» може говорити будь-які слова і словосполучення, спираючись або на чужі думки, або на свої, але без жодного посилання на нормативно-правові акти.

На сайті Міністерства освіти і науки України є окрема сторінка – «Нова українська школа». Там написано: «Нова українська школа – це ключова реформа Міністерства освіти і науки. Головна мета – створити школу, в якій буде приємно навчатись і яка даватиме учням не тільки знання, як це відбувається зараз, а й уміння застосовувати їх у повсякденному житті. НУШ – це школа, до якої приємно ходити учням. Тут прислухаються до їхньої думки, вчать критично мислити, не боятись висловлювати власну думку та бути відповідальними громадянами. Водночас батькам теж подобається відвідувати цю школу, адже тут панують співпраця та взаєморозуміння».

Не здивуюся, якщо дізнаюся, що цей текст писали якісь «освітні експерти» або «освітні експертки», які колись «записалися на платформі» і були автоматично включені в якусь чергову «експертну групу».

Більшість незациклених науковців і методистів справедливо звертають увагу на невисокі освітні результати учнів, які є «учасниками» експерименту так званої «Нової української школи». Автору цих рядків протягом 2020-2023 років, у силу виконання службових обов’язків, довелося почути і прочитати сотні негативних відгуків про результати навчання українських школярів, які здобувають чи то знання, чи то компетентності за так званими «стандартами НУШ». Докладніше про це – тут.

Цікавий аспект. У Концепції реалізації державної політики у сфері реформування загальної середньої освіти «Нова українська школа» на період до 2029 року, яка затверджена розпорядження Кабінету Міністру України від 14 грудня 2016 р. № 988-р, наведено відомості про проблему, яка потребує розв’язання, а саме: суттєве погіршення якості загальної середньої освіти протягом 1992–2016 років. Також вказано, що ця проблема «є наслідком ряду таких факторів: зменшення обсягів фінансування; зниження рівня оплати праці вчителя; незадовільне матеріально-технічне забезпечення шкіл; бюрократизація системи управління освітою; застарілі зміст освіти та методики викладання».

Отже, з формальної точки зору, реформа «Нової української школи» має бути спрямованою в першу чергу на вирішення саме цих проблем.

Звідки у нас є надія, що всі ці мрії стануть реальністю, якщо буде створено так зване «імплементаційне агентство»?

Чесна реформа середньої школи – це не просто забава із жонглюванням модними словами. Необхідні змістовні і принципові рішення, спрямовані на те, аби школа стала фундаментом подальшого зміцнення національної освіти з урахуванням кращих світових та вітчизняних традицій. У центрі освітньої системи має стояти дитина та її освітні потреби, що сформульовані на основі врахування індивідуальних здібностей та уподобань.

Нескінченні закордонні вояжі, балаканина про візії, галасливі банери, яскраві презенташки, грантові грошики на користь спритників і спритниць, донорські конференції, фуршети з дорогою їжею – цього занадто мало, аби досягнути високих цілей шкільної реформи.

P.S. У цій статті відображено лише позицію автора. Висновки та фактичні твердження, наведені у цій статті, не відображають позиції державних органів, установ, організацій.